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2025年政府投資項(xiàng)目謀劃全解讀：資金申報(bào)與項(xiàng)目謀劃要點(diǎn)

發(fā)布時(shí)間：2025-07-30 11:39

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在一攬子增量政策背景下，超長(zhǎng)期特別國(guó)債、專項(xiàng)債、中央預(yù)算內(nèi)投資成為政府投資項(xiàng)目最主要的資金來源。作為增量政策的主要發(fā)力點(diǎn)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)超長(zhǎng)期特別國(guó)債、專項(xiàng)債、中央預(yù)算內(nèi)資金的重視程度，提高地方政府對(duì)政策把握能力，增加項(xiàng)目謀劃的前瞻性和精準(zhǔn)性，推動(dòng)做實(shí)做細(xì)2025年項(xiàng)目謀劃申報(bào)工作。中商產(chǎn)業(yè)研究院項(xiàng)目中心為政府、平臺(tái)公司提供地方政府專項(xiàng)債、國(guó)債、中央預(yù)算內(nèi)資金以及銀行融資等項(xiàng)目謀劃與咨詢服務(wù)工作。提供項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、實(shí)施方案、績(jī)效評(píng)價(jià)方案、財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告、資金申請(qǐng)報(bào)告等各類咨詢項(xiàng)目的編制等。

一、資金來源申報(bào)要點(diǎn)解讀

1.超長(zhǎng)期特別國(guó)債

（1）支持領(lǐng)域

超長(zhǎng)期特別國(guó)債聚焦服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略和安全能力建設(shè)（“兩重”領(lǐng)域）及大規(guī)模設(shè)備更新與消費(fèi)品以舊換新（“兩新”領(lǐng)域），明確支持科技創(chuàng)新、糧食能源安全等八大方向，具體涵蓋科技研發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城市地下隱患管線改造、重點(diǎn)行業(yè)設(shè)備更新等17類細(xì)分投向，嚴(yán)格禁止用于房地產(chǎn)開發(fā)、樓堂館所、形象工程等違規(guī)內(nèi)容。

（2）申報(bào)注意事項(xiàng)

申報(bào)項(xiàng)目要精準(zhǔn)契合政策要求；項(xiàng)目前期要素準(zhǔn)備充分；投資要求；開工時(shí)間要求；建設(shè)內(nèi)容不得違規(guī)；關(guān)注項(xiàng)目資金拼盤，確保資金完整閉合。

（3）申報(bào)流程

目單位根據(jù)申報(bào)通知要求，準(zhǔn)備符合申報(bào)條件的項(xiàng)目同時(shí)從線上（國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)）和線下（項(xiàng)目單行材料）兩條線進(jìn)行申報(bào)；由發(fā)改部門會(huì)同行業(yè)主管部門對(duì)照專項(xiàng)管理辦法和申報(bào)通知要求逐級(jí)審核、逐級(jí)上報(bào)。線上項(xiàng)目單位需通過互聯(lián)網(wǎng)端口在國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)錄入擬申報(bào)項(xiàng)目基本信息，并推送至屬地發(fā)改部門，由其對(duì)項(xiàng)目篩選審核后將符合條件的納入國(guó)家三年滾動(dòng)計(jì)劃庫(kù)并逐級(jí)推送。線下項(xiàng)目業(yè)主單位需同步準(zhǔn)備全套申報(bào)單行材料（含資金申請(qǐng)報(bào)告、項(xiàng)目批文、真實(shí)性說明、資金承諾函等），報(bào)送屬地發(fā)改部門，最終由省級(jí)發(fā)改委匯總上報(bào)國(guó)家發(fā)改委審核確定項(xiàng)目清單。

2.專項(xiàng)債申報(bào)

（1）支持領(lǐng)域

專項(xiàng)債券2024年延續(xù)支持交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利等11大傳統(tǒng)領(lǐng)域，同時(shí)明確將新能源、新基建、新產(chǎn)業(yè)納入投向范圍；2025年進(jìn)一步新增三大方向——收購(gòu)存量商品房、盤活存量閑置土地、前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，凸顯對(duì)房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)化解與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的定向支持，并嚴(yán)格禁止投入無收益項(xiàng)目及市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

（2）申報(bào)注意事項(xiàng)

申報(bào)需滿足三大核心要求：一是項(xiàng)目必須具備持續(xù)穩(wěn)定的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入現(xiàn)金流，確保完全覆蓋債券本息且覆蓋倍數(shù)不低于1.2倍；二是優(yōu)先支持前期手續(xù)完備（已獲批立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)）的在建或成熟項(xiàng)目，資本金比例需合規(guī)且嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)；三是嚴(yán)格執(zhí)行負(fù)面清單，禁止投向無收益公益項(xiàng)目、市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)、股權(quán)基金、債務(wù)置換、樓堂館所、形象工程及經(jīng)常性支出。

（3）申報(bào)流程

流程分兩階段推進(jìn)：項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段由地方政府篩選符合國(guó)家政策及收益要求的項(xiàng)目，錄入專項(xiàng)債系統(tǒng)形成儲(chǔ)備庫(kù)，財(cái)政部門結(jié)合債務(wù)限額與財(cái)政規(guī)劃審核排序，新開工項(xiàng)目須完成可研審批并確保當(dāng)年開工；債券發(fā)行階段從儲(chǔ)備庫(kù)篩選項(xiàng)目納入待發(fā)行庫(kù)，同步報(bào)人大審議納入預(yù)算，項(xiàng)目單位需引入第三方機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案、財(cái)務(wù)評(píng)估、法律意見書及還款計(jì)劃，最終由省級(jí)財(cái)政廳統(tǒng)一安排發(fā)行。

3.中央預(yù)算內(nèi)投資申報(bào)

（1）支持領(lǐng)域

2025年中央預(yù)算內(nèi)投資聚焦基礎(chǔ)性、公益性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性項(xiàng)目，重點(diǎn)補(bǔ)足現(xiàn)代化建設(shè)短板，主要支持糧食安全（含產(chǎn)糧大縣基礎(chǔ)設(shè)施、糧倉(cāng)設(shè)施）、能源安全（支撐性煤電、農(nóng)村電網(wǎng)改造）、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全（新引擎賽道、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)保障）、城市及安居工程基建、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通物流重大基建、社會(huì)事業(yè)（如公共服務(wù)）及其他重點(diǎn)領(lǐng)域共八個(gè)方面，覆蓋農(nóng)村電網(wǎng)升級(jí)、新引擎產(chǎn)業(yè)等34個(gè)具體領(lǐng)域。

（2）申報(bào)注意事項(xiàng)

申報(bào)需遵循六項(xiàng)核心要求：一是優(yōu)先選擇各領(lǐng)域內(nèi)符合“重要性高、成熟度高、領(lǐng)域匹配度強(qiáng)”的重點(diǎn)項(xiàng)目；二是發(fā)達(dá)地區(qū)宜側(cè)重申報(bào)區(qū)域發(fā)展類資金（如粵港澳大灣區(qū)專項(xiàng)）以爭(zhēng)取更大支持；三是提前1-2周備齊材料并完成前期工作（因?qū)ｍ?xiàng)申報(bào)窗口期僅一周左右）；四是企業(yè)需提供自有及自籌資金到位證明；五是嚴(yán)格按績(jī)效指標(biāo)表完成投資計(jì)劃，確保資金使用成效；六是重視當(dāng)年資金支付結(jié)果（直接影響次年額度），若投資變動(dòng)需及時(shí)上報(bào)以保障資金順利執(zhí)行。

（3）申報(bào)流程

中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目申報(bào)流程可分為線上和線下，與超長(zhǎng)期特別國(guó)債項(xiàng)目申報(bào)流程相同。

二、政府投資項(xiàng)目謀劃要點(diǎn)

1.存在的問題

當(dāng)前項(xiàng)目謀劃主要存在三大短板：主觀上因重視不足與思想懈怠導(dǎo)致“不愿謀”；客觀上因?qū)I(yè)性復(fù)合能力欠缺（業(yè)務(wù)部門人員宏觀思維弱、經(jīng)濟(jì)政策理解不足）引發(fā)“不會(huì)謀”，造成項(xiàng)目定位模糊、內(nèi)容不規(guī)范；結(jié)果上表現(xiàn)為“謀不好”，即項(xiàng)目數(shù)量少、規(guī)模小、質(zhì)量低、要素保障難，最終影響爭(zhēng)資實(shí)效。

2.謀劃項(xiàng)目特征

政府投資項(xiàng)目需嚴(yán)格投向《政府投資條例》規(guī)定的公益領(lǐng)域（非經(jīng)營(yíng)性為主），同時(shí)為爭(zhēng)取上級(jí)資金需具備四大特征：類型方向必須符合政策支持范疇；建設(shè)內(nèi)容需嚴(yán)格合規(guī)杜絕負(fù)面清單；規(guī)模需達(dá)政策門檻額度且在同類競(jìng)爭(zhēng)中具體量?jī)?yōu)勢(shì)；成熟度要求高，用地及配套資金到位，優(yōu)先支持在建或即刻可開工項(xiàng)目以快速形成實(shí)物工作量。

3.項(xiàng)目謀劃原則

遵循五大核心原則：強(qiáng)調(diào)杠桿效應(yīng)，以政府資金撬動(dòng)社會(huì)資本與產(chǎn)業(yè)發(fā)展；堅(jiān)持前瞻性，立足現(xiàn)代化目標(biāo)預(yù)判趨勢(shì)，支撐城市產(chǎn)業(yè)布局；注重時(shí)效性，緊扣政策窗口與市場(chǎng)變化快速響應(yīng)；落實(shí)自求平衡，確保建設(shè)資金足額到位且全生命周期收益覆蓋本息；貫徹系統(tǒng)化，統(tǒng)籌資源配置實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同管理。

4.謀劃重點(diǎn)及難點(diǎn)

破解三大核心矛盾：一是“肥瘦搭配”整合資源，挖掘收益來源提升可融資性；二是轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)為先、運(yùn)營(yíng)為王”，強(qiáng)化市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分析及全周期運(yùn)營(yíng)主導(dǎo)思維；三是踐行“量力而行、創(chuàng)新差異化”，避免重復(fù)建設(shè)，聚焦自身優(yōu)勢(shì)精準(zhǔn)投資；四是嚴(yán)守“融資可行、避免隱債”紅線，設(shè)計(jì)合理融資結(jié)構(gòu)，確保全生命周期資金平衡且不新增隱性債務(wù)。

5.謀劃方向

聚焦六大導(dǎo)向：圍繞補(bǔ)齊短板填補(bǔ)公益領(lǐng)域空白或升級(jí)現(xiàn)有服務(wù)能力；深化產(chǎn)業(yè)配套支撐產(chǎn)業(yè)集群所需基建與公共服務(wù)；銜接發(fā)展規(guī)劃拆解落實(shí)五年規(guī)劃重大項(xiàng)目；推進(jìn)區(qū)域融合突破行政邊界謀劃跨域基建及功能區(qū)項(xiàng)目；借鑒先進(jìn)典范對(duì)標(biāo)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)化本地方案；精準(zhǔn)匹配資金政策，依據(jù)中央預(yù)算內(nèi)投資、專項(xiàng)債、特別國(guó)債等不同資金投向定制申報(bào)策略，同步對(duì)接考核任務(wù)目標(biāo)謀劃增量項(xiàng)目。

6.謀劃對(duì)策

實(shí)施七項(xiàng)舉措：解放思想，提高站位破除認(rèn)知局限；精準(zhǔn)把握政策，錨定資金支持領(lǐng)域定向包裝；全面摸清家底，梳理短板需求聚焦重點(diǎn)；強(qiáng)化協(xié)同攻堅(jiān)，組建專班并借力第三方機(jī)構(gòu)提供全流程支撐；推行項(xiàng)目庫(kù)分級(jí)管理，按生命周期（謀劃庫(kù)/儲(chǔ)備庫(kù)/前期庫(kù)等）動(dòng)態(tài)推進(jìn)；建立要素保障機(jī)制，政府統(tǒng)籌破解用地與資金瓶頸；預(yù)留前期經(jīng)費(fèi)，年度預(yù)算保障可研等前期工作順利開展。

三、PPP新機(jī)制項(xiàng)目入庫(kù)要點(diǎn)

1.項(xiàng)目策劃階段

策劃需重點(diǎn)確保項(xiàng)目合規(guī)性：領(lǐng)域須符合115號(hào)文及17號(hào)令列舉的交通、市政、環(huán)保、水利、能源、新型基礎(chǔ)設(shè)施等（含盤活存量），或確有必要、有經(jīng)營(yíng)收益的其他領(lǐng)域；打包項(xiàng)目應(yīng)基于實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)（如廠網(wǎng)一體、多式聯(lián)運(yùn)、綜合開發(fā)），嚴(yán)禁將純商業(yè)、純公益或無關(guān)聯(lián)項(xiàng)目強(qiáng)行捆綁；回報(bào)機(jī)制嚴(yán)格聚焦使用者付費(fèi)，需明確收費(fèi)依據(jù)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自平衡，建設(shè)期可依法獲得政府投資支持（不新增未來支出責(zé)任），運(yùn)營(yíng)期僅允許按規(guī)定享有行業(yè)通行補(bǔ)貼（非單獨(dú)項(xiàng)目補(bǔ)貼），嚴(yán)禁任何形式的建設(shè)成本財(cái)政補(bǔ)貼（如可行性缺口補(bǔ)助、保底承諾）。

2.特許經(jīng)營(yíng)方案編制階段

實(shí)施機(jī)構(gòu)須由地方政府依法授權(quán)行業(yè)主管部門或事業(yè)單位（排除本級(jí)國(guó)企）；運(yùn)作方式限于BOT、TOT、ROT等特許經(jīng)營(yíng)模式，并在協(xié)議中清晰約定資產(chǎn)權(quán)屬與權(quán)責(zé)；合作期原則上不超過40年（特殊項(xiàng)目可延長(zhǎng)），收費(fèi)公路依條例執(zhí)行；政府方出資代表可入股但不控股，可選擇不分紅或少分紅以提升項(xiàng)目吸引力。

3.招采特許經(jīng)營(yíng)者

必須通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式（鼓勵(lì)公開招標(biāo)）依法選擇特許經(jīng)營(yíng)者；評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力、綜合實(shí)力、信用狀況，并重點(diǎn)考量其提交的運(yùn)營(yíng)方案、收費(fèi)單價(jià)、經(jīng)營(yíng)期限及響應(yīng)政府支持條件的水平；明確排除TOT模式采用拍賣方式。

4.特許經(jīng)營(yíng)者身份限制

強(qiáng)調(diào)民營(yíng)企業(yè)主導(dǎo)：市場(chǎng)化項(xiàng)目要求民企獨(dú)資/控股，重要公益項(xiàng)目要求民企股權(quán)占比原則上不低于35%（直接持股項(xiàng)目公司，非穿透計(jì)算），安全壟斷類項(xiàng)目也應(yīng)創(chuàng)造條件支持民企參與；明確民企認(rèn)定范圍（排除國(guó)有、外商性質(zhì)主體）及外商投資企業(yè)參照適用規(guī)則；嚴(yán)令禁止地方本級(jí)國(guó)企（含子公司）參與本級(jí)新建項(xiàng)目招標(biāo)或持股（僅允許其作為政府注資代表，或參與跨區(qū)域項(xiàng)目、非新建項(xiàng)目如TOT/盤活存量）。

四、“央地合作+OEPC”創(chuàng)新機(jī)制

1.實(shí)施流程

“央地合作+OEPC”運(yùn)作遵循六步閉環(huán)：首先地方政府國(guó)企與央企及咨詢單位簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議確立合作框架；其次組建涵蓋咨詢?cè)O(shè)計(jì)、施工運(yùn)營(yíng)及發(fā)改規(guī)自等職能部門專家的復(fù)合團(tuán)隊(duì)；第三明確定義項(xiàng)目功能目標(biāo)并開展專項(xiàng)課題研究；第四整合前期研究成果形成初步設(shè)計(jì)方案、運(yùn)營(yíng)方案及投融資方案；第五協(xié)調(diào)職能部門、實(shí)施單位及金融機(jī)構(gòu)完善方案并完成報(bào)批；最后在方案獲批且項(xiàng)目入庫(kù)后啟動(dòng)施工招標(biāo)實(shí)現(xiàn)落地。

2.要素保障

該機(jī)制依托三重保障體系：一是組織保障，設(shè)立地方主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的央地合作領(lǐng)導(dǎo)小組及工作專班，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大項(xiàng)目推進(jìn)與訴求解決；二是項(xiàng)目保障，主動(dòng)對(duì)接央企主營(yíng)業(yè)務(wù)與地方發(fā)展需求匹配點(diǎn)，建立央地協(xié)同項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)；三是服務(wù)保障，實(shí)行項(xiàng)目“謀立推建”全周期跟蹤服務(wù)——從策劃、手續(xù)辦理、簽約到竣工全程護(hù)航，同步強(qiáng)化對(duì)上政策銜接以爭(zhēng)取國(guó)家及地方資金政策支持。